美国移民局基于新规发布EB-5政策指南

2023年10月11日，美国公民及移民服务局（简称“美国移民局”）针对因2022年3月15日颁布的2022年《EB-5改革与诚信法案》（简称“RIA”）而受到影响的EB-5计划各方面，在其网站上发布了新的指南（简称“新指南”）。虽然新指南就某些重要事项进行了明确说明，但对于一些十分严肃的问题，并未给出回答。

一、EB-5投资者所需的的投资期限

最重要的是，该新指南明确规定，投资者所需的的“投资维持期”长短取决于投资者是在RIA颁布之前还是之后提交表格I-526(E)：

在RIA颁布之前提交表格I-526：在此情况下，投资维持期等于有条件居留权的两年有效期。，即投资者有条件永久居民卡的到期日。由于表格I-526所需的裁定时间以及签证号码所需的等待时间较长，因此可能需要连续重新部署一段时间。投资维持期可能需要连续续期数次。

在RIA颁布之后提交表格I-526(E)的：在此情况下，投资维持期等于“投资”之日起两年（如下所述）。出于移民合规的需要，很少有投资维持期续期的情况。

新指南特别说明了新的两年投资维持期从何时开始算起，对此指出：“合格投资被全额投入新设商业企业并按照有关规定处于风险之下（包括在适当时可供就业机会创造实体使用）的当日，被视为投资维持期的起始日”。

所谓“在适当时”，是指相当罕见的情况，即当新设商业实体（简称“新设商业实体”）与就业机会创造实体（简称“就业机会创造实体”）属同一实体的情况。其他情况下，投资维持期将从新设商业实体将投资者所需投资的资金全部实际提供给就业机会创造实体之时算起。

RIA规定，在实际操作中（为了尽可能地保障移民安全），除支付符合要求的项目费用外，不得从规定的EB-5投资“独立账户”向就业机会创造实体支付任何资金，这意味着两年的投资维持期将从投资者的投资资金被用于投资项目之时算起。

除非新设商业实体做出具体安排，安排以特定的顺序使用投资者的投资资金，或者，除非EB-5投资资金在利用其他资金完成项目之前就已经用尽，否则在大多数项目中，两年的投资维持期应大约从项目开发完成之时算起。新指南特别指出，两年的投资维持期可能会延长，因此可以在表格I-526(E)的裁定结果出来之前向投资者归还投资款。

对于RIA仅规定了向投资者归还投资款的最早时间点，新指南就此进行了适当说明。新设商业实体与就业机会创造实体之间以及新设商业实体的所有投资者和管理者之间达成的各类文件可能会妨碍向新设商业实体归还EB-5投资资金，并且可能会导致在多年内都无法将EB-5投资款分配给投资者，并且潜在投资者希望能够仔细研究发行文件，以便确定可能的投资时间安排。投资机会中的发行人需要注意，不要以移民安全为由将投资资金占用超过当前法律规定的时间，从而避免被指违反证券法进行误导。如果现在正在进行发行工作，可能需要在这方面进行调整。

新指南还提到了一种罕见情况，即：投资者在提交表格I-526(E)之前可能已经进行有意义的“投资”。新指南并未解释说明任何法定依据，而是指出：“通常情况下，在适当提交表格I-526时，仍应维持投资，以便【美国移民局】进行适当的资格评估”。新指南还阐明，在RIA颁布之后进行投资的投资者可能需要将投资维持两年以上，直到创造的就业机会达到规定的数量为止。

二、区域中心项目流程

新指南以图表形式描述说明了美国移民局指定的区域中心（简称“区域中心”）必须发起的集合投资流程。新指南确认，在RIA颁布之前指定的区域中心（简称“RIA颁布前指定的区域中心”）甚至可以在经修改后的、表明区域中心符合RIA要求（包括复杂的政策和程序）的表格I-956获批之前发起项目。

然而，新指南并未说明表格I-956目前是否有相应的修改截止时间。根据一项诉讼程序的一份和解协议，此截止时间为2022年12月29日，但从美国移民局在其表格I-956下载页面 [ https://www.uscis.gov/i-956 ] 发布的“提醒通知”来看，在美国移民局做出“进一步指示”之前，并无明确的修改截止时间。截至10月12日，该“提醒通知”仍处于发布状态。

新指南明确指出，区域中心在发起项目之前必须由美国移民局指定（且必须就项目所属区域获得批准），为此区域中心首先要提交I-956F项目申请。在美国移民局收到表格I-956F后，投资者可以提交表格I-526E。

新指南并未阐明或说明，项目的表格I-956F获批之后，基于项目的任何表格I-526E才能获批。此外，新指南并未说明，如果发起项目的区域中心的表格I-956遭拒或者由于其他原因而终止，表格I-956F和表格I-526E会发生什么情况；但新指南指出，如若发生此情况，RIA最新规定的“无故投资者保护”可以挽救表格I-956F和表格I-526E申请，例如可以在收到区域中心终止通知后，可以寻求另一个经批准的区域中心建立联系。

三、RIA颁布前指定的区域中心“终止”带来的影响，以及无辜投资者保护

新指南确认，很多RIA颁布前指定的区域中心尚未按照RIA的要求提交修改后的表格I-956或支付诚信基金费。（关于这方面，新指南并未提到有关表格I-956G的年度报告）新指南明确指出，任何不符合RIA要求的区域中心（包括RIA颁布前指定的区域中心）都将终止，但需要注意的是新指南说明，仅仅因为不符合RIA的“管理”要求而终止任何RIA颁布前指定的区域中心并不会妨碍美国移民局批准RIA颁布前的投资者提交的表格I-526和表格I-829，只要这些表格符合RIA颁布前的其他实质性EB-5要求即可。

尽管并未明确说明，但新指南似乎有提到说，RIA的祖父条款（第105(c)条）以及要求美国移民局按照表格I-526提交时有效的法律（《移民和国籍法》第204(a)(1)(H)(ii)条）进行裁定的RIA规定会共同阻止美国移民局以发起项目的区域中心不符合RIA中在表格I-526提交后实施的区域中心有关要求为由，而拒绝RIA颁布前的任何投资者提交的表格I-526或表格I-829。

新指南中，与RIA颁布前的投资者有关的内容存在迷惑性，当中提到了一个原本非常重要、有用的说法，即：RIA规定的无辜投资者保护（《移民和国籍法》第203(b)(5)(M)条第M款）适用于RIA颁布前的所有投资者。如此看来，如果区域中心终止的原因仅仅是因为该区域中心不符合新的RIA要求，那么投资者无需借助前句所说的第M款来获得表格I-526和表格I-829获批的资格。

这一点很重要，因为第M款仅适用于如下情况，即：在美国移民局通知区域中心终止后，新设商业实体与另一个经批准的区域中心“存在关联”，或者，投资者对不同的新设商业实体（表面上是由另一个经批准的区域中心发起的新设商业实体）进行合格投资。如此看来，对于仅仅因为“管理上”不符合RIA要求而被终止的区域中心，相应的投资者根本不需要借助前文所说的第M款，因此新设商业实体也不需要跟其他区域中心形成关联。

关于这一点，美国移民局应进行进一步说明。如果为了面临保护区域中心终止的RIA颁布前的投资者，而需要与另一个区域中心形成关联，那么，这种情况存在的不确定性可能会促使先前经批准的区域中心继续运作并符合RIA的所有要求，即使这些区域中心并不想发起新的项目或投资者。

尽管如此，需要注意的是，如果区域中心由于其他更加实质性的原因（例如该区域中心与他人共同不当使用投资者的投资资金）而被终止，那么美国移民局会将第M款适用于有需要的RIA颁布前的投资者。此规定在更加实质性的情况下如何实际实施尚不清楚，但至少我们知道它是适用的。

新指南指出，美国移民局打算允许以下事项，即：在美国移民局发出补件通知或拒绝意向通知之前，RIA颁布前的投资者可以在需要时等待采取这些保护措施。

因此，一旦RIA颁布前的投资者通过公开渠道获悉，负责保荐该等投资者的区域中心已被美国移民局终止，该等投资者无需惊慌，可以耐心等待，看美国移民局是否会批准他们的申请（如果终止的原因仅仅是因为不符合“管理”要求，那似乎申请还有可能获批），或者，也可以在美国移民局就个别投资者情况发出通知时，就更为实质性的问题对美国移民局的通知做出回应。

四、关于更新先前提交的表格I-956G

发起RIA颁布前项目的许多区域中心还不知道如何填写与这些项目有关的最新年度报告，特别是表格I-956G中关于具体项目信息的“附件1”部分，因为表格中涉及到的许多RIA要求并不适用于RIA颁布前的项目。

新指南似乎提到，对于已经提交表格I-956G的区域中心来说，在美国移民局就这些表格发出任何补件通知之前，不要担心修改或更新表格一事。

五、关于转换申请类别与修改 I-956F项目申请表

关于美国移民局实施RIA所用表格的言论，新指南证实了美国移民局就该等言论做出的回应。具体来说，区域中心可以直接在尚待裁定的I-956F项目申请表中补充“非实质性更新”，而无需提交新的表格I-956进行修改。

然而，新指南并未说明以下内容：

1. 表格I-956F获批后是否必须在付费情况下提交修改后的表格I-956F，以反映表格中的“非实质性变更”；
2. 对于项目来说，何为实质性更新或实质性变更；
3. 实质性变更会带来哪些后果；或(4)一旦项目发生实质性变更，区域中心或新设商业实体应当如何做。

RIA并未对“实质性变更”一词加以定义，但规定说明，如果“发生影响资格的实质性变更”，不会将表格I-956F推延至表格I-526获批之时， 并且表格I-956F将为表格I-526获批提供支持。

表格I-956F也可用于项目发生“修改”的情况，但并未说明哪些修改是适当的，包括与实质性变更有关的修改。表格I-956F会询问与项目有关的任何发行文件是否“在上一财年发生任何实质性变更”，但并未明确询问项目本身的实质性变更。第M款允许“修改商业计划书，但不将修改所依据的事实视为实质性变更”，以此作为其中一种补救措施。

RIA规定，“倘若任何新设商业企业故意背离、不披露或严重违背适用于该新设商业企业的且已提交的商业计划书”，区域中心将受到惩处。由此似乎足以明白，一旦项目发生实质性变更，都会带来后果，但到底什么是实质性变更、可能会带来哪些严重后果、需要采取哪些行动，并不清楚。考虑到企业变更已是常事，EB-行业亟需这方面的进一步指示说明。

六、表格I-956H的提交方式

关于适用于参与区域中心、新设商业实体或就业机会创造实体的人的表格I-956H（简称“表格H”），新指南粗略提到了许多区域中心在实践中学到的有关经验。具体来说：

• 只有参与区域中心的人来说，才需要一并提交表格H和I-956区域中心授权申请表，并且仅涉及此人参与区域中心的性质（非任何新设商业实体或就业机会创造实体）。
• 只有参与新设商业实体以及任何关联的就业机会创造实体的人，才需要一并提交表格H和I-956F项目申请表，并且仅涉及此人参与新设商业实体或关联的就业机会创造实体的性质（非区域中心）。
• 如果区域中心需要为其他参与之人，就尚待裁定的表格I-956或表格I-956F补交表格H，包括回应美国移民局发出的补件通知或拒绝意向通知，那么，必须将表格H补交至美国移民局的锁箱并同时支付费用85美元，并且在回应补件通知或拒绝意向通知时必须提供关于补交表格H的证据（如收件通知或锁箱交件凭证）。
• 表格H中第3部分的问题15必须注明参与之人的实际居住地址，以便安排在距离该地址最近的美国移民局申请支持中心进行生物识别。

七、同时提交表格I-526(E)和表格I-485

新指南确认，RIA中关于允许投资者（及其家人）在表格I-526(E)获批前申请将身份调整为有条件居留权（如果符合资格条件且签证号码被视为可用的话）的新规定，适用于RIA颁布之前和之后的所有投资者。

八、结语

值得称赞的是，美国移民局确实试图阐明了对大量区域中心、项目、投资者以及投资者家人造成影响的一些重要问题。但有些问题还需要美国移民局的进一步说明，尤其需要进一步说明的是：对于区域中心因不符合RIA规定的“管理”要求而终止的RIA颁布前的投资者，无需再与其他区域中心形成关联来维持自己的资格。

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